เปิดพื้นที่เจรจา: ข้อเสนอเพื่อ ‘บรรเทาความขัดแย้ง’

897 19 Feb 2013

วีรพัฒน์ ปริยวงศ์ นักกฎหมายอิสระ http://www.facebook.com/verapat ช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมา ผู้เขียนได้ร่วมเสนอแนวคิด ‘กฎหมายบรรเทาความขัดแย้ง’ โดยเสนอให้มีร่าง พ.ร.บ. สองฉบับ กฎหมายฉบับแรก มุ่งนิรโทษกรรมความผิดเกี่ยวกับการแสดงออกทางการเมืองโดยกลุ่มประชาชนที่สังคมพอยอมรับกันได้ว่าสมควรได้รับการนิรโทษกรรม กฎหมายฉบับที่สอง มุ่งบรรเทาความขัดแย้งจากการแสดงออกทางการเมืองโดยการสร้างกลไกในรูปแบบคณะกรรมการเพื่อพิจารณาว่าใครสมควรได้รับการบรรเทาความขัดแย้ง ไม่ว่าจะในรูปแบบนิรโทษกรรม รอลงอาญา ลดโทษ หรืออื่นๆ หรือหากไม่สมควรได้รับการบรรเทาความขัดแย้ง ก็ถูกดำเนินคดีตามปกติ ขณะนี้ปรากฏว่ามีคำถามและข้อวิจารณ์จากหลายฝ่าย ผู้เขียนจึงขออาศัยช่วงเทศกาลมอบบทความแทน ‘ความรัก’ ไปยังผู้ที่ตั้งคำถามและคำวิจารณ์ทั้งหลาย ดังนี้ แนวคิดดังกล่าว มีที่มาที่ไปอย่างไร ? เมื่อวันที่ 7 ก.พ. ที่ผ่านมา นายเจริญ จรรย์โกมล รองประธานสภาผู้แทนราษฎรคนที่ 1 ได้เชิญสมาชิกกลุ่มแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ และกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย ไปหารือกันอย่างไม่เป็นทางการที่ห้องทำงานในรัฐสภา โดยมีผู้เขียนเข้าร่วมหารือด้วย นายเจริญ ในฐานะผู้แทนราษฎรคนหนึ่ง เห็นว่าบ้านเมืองมีความขัดแย้ง มีประชาชนธรรมดาที่ได้รับความเดือดร้อน และยังหาทางออกไม่ได้ และล่าสุดมีข้อเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการนิรโทษกรรมหลายฉบับแต่ยังไม่มีฝ่ายการเมืองใดริเริ่มที่จะสนทนากัน นายเจริญจึงได้เชิญตัวแทนกลุ่มประชาชนที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งมาพูดคุยรับฟังความเห็นของกันและกัน เพื่อแสวงหาแนวทางเบื้องต้นที่ฝ่ายการเมืองอาจช่วยบรรเทาความขัดแย้งได้ การหารืออย่างไม่เป็นทางการดังกล่าว เป็นไปด้วยดี ต่างฝ่ายต่างมีจุดยืนของตน และยังมีความเห็นไม่ตรงกันว่าการนิรโทษกรรมนั้นจะครอบคลุมไปกลุ่มบุคคลใดมากน้อยเพียงใด ผู้เขียนจึงร่วมเสนอแนวคิด ‘บรรเทาความขัดแย้ง’ ซึ่งเป็นเพียงแนวคิดเชิงหลักการกว้างๆ ที่เสนอขึ้นเพื่อให้ทุกฝ่ายนำไปพูดคุยกันได้ ทั้งนี้ แนวคิดดังกล่าวไม่มีข้อผูกมัด ไม่มีเงื่อนไข และยังไม่จำเป็นต้องเห็นด้วยในทันที นอกจากนี้ แนวคิดดังกล่าว ไม่ใช่ความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน แต่เป็นการเสนอแนวคิดที่เกิดจากการรับฟังความเห็นของหลายฝ่ายเพื่อมุ่ง ‘เปิดพื้นที่เจรจาทางการเมือง’ ที่พอเป็นไปได้ หลังจากการหารือดังกล่าว นายเจริญได้ประสานไปยังสมาชิกพรรคเพื่อไทย และสมาชิกพรรคประชาธิปัตย์ เพื่อเสนอให้มีการพูดคุยเพิ่มเติมภายในพรรคต่อไป อนึ่ง การที่ผู้เขียนได้เข้าร่วมหารือด้วยนั้น สืบเนื่องมาจากคำเชิญของนายเจริญที่เปิดโอกาสให้ผู้เขียน ในฐานะประชาชนธรรมดาที่เป็นนักกฎหมายมาร่วมให้คำปรึกษาแก่รองประธานสภาผู้แทนราษฎร และเมื่อเป็นงานที่ผู้เขียนให้ความเห็นได้อย่างอิสระ ในประเด็นที่สำคัญต่อส่วนรวม พร้อมมีโอกาสพูดคุยรับฟังความเห็นของหลายฝ่าย ผู้เขียนก็ตอบรับให้คำปรึกษาด้วยความยินดีโดยมิได้รับประโยชน์หรือค่าตอบแทนแต่อย่างใด และหากฝ่ายค้าน ฝ่ายวุฒิสภา ฝ่ายประชาชน หรือฝ่ายใดต้องการร่วมปรึกษาหารือกัน ผู้เขียนก็จะยินดีเช่นกัน แนวคิดดังกล่าว มีใจความสำคัญอย่างไร ? แนวคิดดังกล่าวมีสาระคือการเสนอร่าง พ.ร.บ. สองฉบับเข้าสู่สภาพร้อมกัน เพื่อเป็นส่วนหนึ่งของการบรรเทาความขัดแย้ง พ.ร.บ. ฉบับแรก มุ่งนิรโทษกรรมโดยมีผลทันทีให้แก่ประชาชนทั่วไปที่ไม่ได้ถูกตั้งข้อหาความผิดรุนแรง เช่น อาจเป็นประชาชนที่ไปร่วมชุมนุม และฝ่าฝืน พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน เช่น สั่งให้กลับบ้านแล้วไม่ยอมกลับ หรือเป็นความผิดลหุโทษอื่นๆ อันเกี่ยวกับการชุมนุม ที่สังคมยอมรับร่วมกันได้ว่าสมควรได้รับการนิรโทษกรรม และอาจมีการพิจารณาถึงการเยียวยาผู้ที่ได้ถูกลงโทษก็เป็นได้ พ.ร.บ. ฉบับที่สอง มุ่งสร้างกลไกบรรเทาความขัดแย้งต่อกรณีการกระทำที่มีข้อหารุนแรง และสังคมยังไม่สามารถยอมรับร่วมกันว่าสมควรได้รับการนิรโทษกรรมทันทีหรือไม่ เช่น การยึดทำเนียบรัฐบาล การเผาสถานที่ หรือทำให้บาดเจ็บหรือเสียชีวิต กฎหมายฉบับที่สองจะสร้างกลไกในการทำแสวงหาหนทางว่าผู้ใดสมควรได้รับการบรรเทาหรือไม่เพียงใด การบรรเทาความขัดแย้งตามกฎหมายฉบับที่สอง เสนอให้มีคณะกรรมการที่พอยอมรับได้จากทุกฝ่าย มาพิจารณาปัจจัยและบริบทต่างๆเกี่ยวกับความขัดแย้ง เช่น การยอมรับข้อเท็จจริง การขอโทษ การให้อภัย การพิจารณามูลเหตุจูงใจทางการเมือง การพิจารณาลักษณะการกระทำในรูปแบบผู้ตัดสินใจสั่งการ การเยียวยา และปัจจัยอื่นๆ เมื่อคณะกรรมการได้พิจารณาปัจจัยดังกล่าวแล้ว ก็จะพิจารณามาตรการบรรเทาความขัดแย้งในกรณีต่างๆให้เป็นมาตรฐาน ซึ่งอาจมีหลายวิธี เช่น การนิรโทษกรรม หรือ การรอลงอาญา หรือลดโทษ หรือควบคุมความประพฤติ หรือการปล่อยตัวชั่วคราวเพื่อให้สู้คดีตามปกติ หรือถ้าไม่สมควรได้รับการบรรเทาความขัดแย้ง ก็ย่อมต้องถูกดำเนินคดีตามกระบวนการปกติ คณะกรรมการดังกล่าวแม้จะเข้ามาวินิจฉัยประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการเมือง แต่ก็ต้องมีองค์ประกอบและที่มาที่ได้รับการยอมรับเพียงพอ อาจมีการขอให้ฝ่ายตุลาการหรือฝ่ายอื่นที่มีความเชี่ยวชาญในการพิจารณาข้อเท็จจริงเข้ามาร่วมเป็นกรรมการ และกรรมการย่อมต้องใช้ดุลพินิจให้เป็นมาตรฐาน แต่หากไม่มีคณะกรรมการดังกล่าว แต่ให้ตำรวจ อัยการและศาล พิจารณาได้เอง ว่าผู้ใดเข้าลักษณะนิรโทษกรรมหรือบรรเทาความขัดแย้งหรือไม่ ก็อาจมีปัญหามาตรฐานการพิจารณาที่แตกต่างกันและเกิดความขัดแย้งเพิ่มเติมได้ ส่วนผู้ใดที่ไม่ประสงค์จะใช้สิทธิตามกระบวนการบรรเทาความขัดแย้งดังกล่าว ก็ย่อมสามารถต่อสู้คดีตามกระบวนการปกติได้เช่นกัน ที่กล่าวมา คือ ‘แนวคิดเบื้องต้น’ ของร่างกฎหมายทั้งสองฉบับ ส่วนรายละเอียด เช่น ระยะเวลา การดูความหนักเบาของโทษ ปัจจัยในการพิจารณา การกำหนดองค์ประกอบคณะกรรมการ ฯลฯ ย่อมขึ้นอยู่กับการหารือและเจรจาในชั้นการยกร่างและพิจารณากฎหมายต่อไป เหตุใดจึงเสนอแยกกฎหมายเป็นสองฉบับ ? ประการแรก การเสนอร่าง พ.ร.บ. แยกเป็นสองฉบับ เป็นการแสดงความโปร่งใสต่อสังคมให้เกิดความชัดเจนว่าไม่มีการสอดไส้หรือซ่อนเงื่อนคนหลายกลุ่มไว้ในกฎหมายร่างเดียวกัน ประการที่สอง ร่าง พ.ร.บ. ทั้งสองฉบับ มีหลักการเกี่ยวเนื่องกัน และควรได้รับการลงมติในขั้นรับหลักการไปพร้อมกัน เพราะจะเป็นการ ‘เปิดพื้นที่เจรจาทางการเมือง’ โดยไม่ทอดทิ้งหรือปิดกั้นโอกาสการเจรจาของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ประการที่สาม หากร่าง พ.ร.บ. ฉบับแรกถูกปรับแก้และผ่านการพิจารณาได้เสร็จสิ้นก่อน ก็ย่อมมีผลบังคับใช้ได้ก่อนโดยไม่ต้องรอ ร่าง พ.ร.บ. ฉบับที่สองที่อาจใช้เวลาเจรจานานกว่า เหตุใดจึงไม่เสนอเป็น พระราชกำหนด หรือ ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ? การเสนอ พ.ร.บ. แม้อาจต้องใช้เวลา แต่ก็เป็นการเสนอกฎหมายที่เปิดโอกาสให้มีการถกเถียงและเปิดพื้นที่เจรจาได้มาก นอกจากนี้ สภาวะทางการเมืองทำให้มีความกังวลว่า หากพระราชกำหนดถูกศาลรัฐธรรมนูญตีความให้ตกไป ความขัดแย้งก็อาจขยายเพิ่มขึ้น หรือหากการแก้ไขรัฐธรรมนูญถูกโยงเป็นประเด็นการเมืองกับปัญหาร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตรา 291 ที่ยังคงเป็นปัญหาอยู่ ฝ่ายการเมืองลังเลและทำให้การเจรจายุ่งยากมากขึ้น เหตุใดจึงไม่ดำเนินการตามกระบวนการยุติธรรมตามปกติอย่างเดียว ? แนวคิดการบรรเทาความขัดแย้งนี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของหลักคิดเรื่อง ‘ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน’ (transitional justice) โดยหากสังคมปล่อยให้กระบวนการยุติธรรมตามปกติเดินหน้าต่อไปโดยไม่จัดการกับปัญหาความขัดแย้งที่ผิดปกติ ความขัดแย้งก็อาจปะทุและรุนแรงยิ่งขึ้น เรื่องนี้มีการอธิบายแล้วพอสมควร สามารถศึกษาได้จากรายงานของ คณะกรรมการอิสระตรวจสอบและค้นหาความจริงเพื่อการปรองดองแห่งชาติ (คอป.) หรือรายงานวิจัยการสร้างความปรองดองแห่งชาติซึ่งจัดทำโดยสถาบันพระปกเกล้า เป็นต้น แนวคิดนี้มิได้เป็นการยกเลิกกระบวนการยุติธรรมตามปกติ เพียงแต่เป็นการใช้มาตรการบรรเทาความขัดแย้งไปช่วยเสริมกระบวนการยุติธรรม ซึ่งอาจมีหลายวิธี เช่น การนิรโทษกรรม หรือ การรอลงอาญา หรือลดโทษ หรือควบคุมความประพฤติ หรือการปล่อยตัวชั่วคราวเพื่อให้สู้คดีตามปกติ หรือถ้าไม่สมควรได้รับการบรรเทาความขัดแย้ง ก็ย่อมต้องถูกดำเนินคดีตามกระบวนการปกติ แนวคิดนี้ไม่เกิดประโยชน์ เพราะเท่ากับไม่ได้ทำอะไรเลย ? เหตุใดจึงไม่เทียบกับการนิรโทษกรรมเหตุการณ์ 14 ตุลา หรือ พฤษภาทมิฬ หรือ กรณีพรรคอมมิวนิสต์ ? มีผู้วิจารณ์ว่าแนวคิดดังกล่าวดุจไม่ได้ทำอะไรเลย เพราะกลุ่มคนที่เสนอให้นิรโทษกรรมก็คือกลุ่มคนที่อยู่นอกคุก ติดคุกครบแล้วจนปล่อยมาหมดแล้ว แต่คนกำลังอยู่ในคุก อันเป็นคนกลุ่มที่ไม่ได้ฝ่าฝืนกฎหมายฉุกเฉิน แต่ผิดฐานอื่นอันเนื่องมาจากมูลเหตุจูงใจทางการเมืองรวมถึงความผิดตามกฎหมายอื่นอันเนื่องมาจากการเข้าชุมนุม กลับไม่ได้รับการนิรโทษกรรม และหากไม่นิรโทษกรรม ก็เท่ากับว่าคนหลายคนที่ได้รับการนิรโทษกรรมในอดีต ก็ไม่สมควรได้รับการนิรโทษกรรมด้วย ดังที่อธิบายมาแล้ว แนวคิดที่เสนอเป็นเพียงการออกแบบหลักการที่พอจะนำไปสู่การ ‘เปิดพื้นที่เจรจาทางการเมือง’ โดยการแยกร่างกฎหมายเป็นสองฉบับก็เพื่อมุ่งทำให้การเจรจาเกิดขึ้นโดยไม่ฉุดรั้งกัน โดยกฎหมายฉบับแรก ไม้ได้มุ่งเฉพาะผู้ที่ถูกดำเนินคดีเท่านั้น แต่มุ่งคืนความเป็นธรรมให้ผู้ที่อาจถูกตั้งข้อหา และไม่จำเป็นต้องจำกัดเฉพาะฝ่าฝืนกฎหมายฉุกเฉินเท่านั้น แต่อาจมีการพิจารณาความผิดลหุโทษ หรือความผิดอื่นๆ รวมถึงเยียวยาความไม่เป็นธรรมที่เกิดต่อผู้ที่พ้นโทษก็เป็นไปได้ นอกจากนี้ แนวคิดการบรรเทาความขัดแย้งตามร่าง พ.ร.บ. ฉบับที่สอง มิได้ปฏิเสธการพิจารณามูลเหตุจูงใจทางการเมือง แต่เป็นแนวคิดที่ให้มีคณะกรรมการพิจารณาถึงปัจจัย บริบท และประสบการณ์ต่างๆของความขัดแย้งครั้งต่างๆในสังคมไทย ซึ่งอาจไม่ได้มีบริบทหรือทางแก้ไขเหมือนกันทั้งหมดในทุกกรณี นอกจากนี้ การใช้มาตรการปล่อยตัวชั่วคราวบรรเทาความขัดแย้ง ระหว่างรอการพิจารณาคดี ก็เป็นทางเลือกหนึ่งที่เป็นไปได้ แนวคิดนี้ เกี่ยวข้องกับการ พ.ต.ท.ทักษิณ หรือไม่ ? แนวคิดกฎหมายบรรเทาความขัดแย้งไม่ได้เกี่ยวกับคดีทุจริต แต่มุ่งบรรเทาเฉพาะความขัดแย้งจากการแสดงออกเคลื่อนไหวทางการเมืองเท่านั้น หากจะเกี่ยวข้องกับ พ.ต.ท.ทักษิณ ก็ต้องเป็นการแสดงออกทางการเมืองเช่นเดียวกับประชาชนธรรมดาทั่วไป เช่น การสไกป์มาหามวลชนคนเสื้อแดง หากมีการตั้งข้อหา ก็อาจได้รับการพิจารณาได้ว่าสมควรได้รับการบรรเทาความขัดแย้งหรือไม่อย่างไร แต่จะไม่มีการนิรโทษกรรมคดีหรือข้อหาการทุจริต เพราะไม่เกี่ยวข้องกัน แนวคิดนี้จะเดินหน้าต่อไปอย่างไร ? แนวคิดนี้เป็นหลักการเบื้องต้นที่เสนอโดยไม่มีข้อผูกมัด ไม่มีเงื่อนไข ไม่มีร่าง เพื่อมุ่ง ‘เปิดพื้นที่เจรจาทางการเมือง’ โดยสามารถพิจารณาปรับปรุงได้โดยทุกฝ่าย และเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการบรรเทาความขัดแย้ง ในด้านฝ่ายการเมือง พรรคเพื่อไทยและพรรคประชาธิปัตย์ ควรจริงใจในการช่วยแก้ไขปัญหาโดยการเริ่มต้นจากการพูดคุยกันภายในพรรค และหารือกันอย่างไม่เป็นทางการ ซึ่งล่าสุดมีข่าวว่าทั้งสองพรรคใหญ่จะได้หารือภายในพรรคของตน หากทั้งสองพรรคมีความจริงใจที่จะร่วมกันแก้ปัญหา ก็อาจมีคณะทำงานอย่างไม่เป็นทางการขึ้นมาช่วยกันยกร่าง พ.ร.บ. ทั้งสองฉบับ มีตัวแทนฝ่ายการเมือง ฝ่ายวิชาการ ฝ่ายประชาชน ลองช่วยกันร่างแล้วเสนอเข้าสภา โดยให้พรรคเพื่อไทย พรรคประชาธิปัตย์ และพรรคอื่นๆ ร่วมกันลงชื่อเสนอเข้าสู่สภาวาระแรก ในด้านฝ่ายประชาชน และฝ่ายวิชาการ ก็สามารถนำแนวคิดนี้ไปอภิปราย ปรับใช้กับข้อเสนอเดิมของกลุ่มตนที่มีอยู่แล้ว หรือผลักดันแนวคิดนี้เป็นแนวคิดทางเลือก เพื่อให้มีตัวเลือกเพิ่มขึ้น ที่สำคัญที่สุด ทุกฝ่ายควรตั้งสติเพื่อพูดคุยรับฟังกันให้มาก เลี่ยงที่จะโจมตี เสียดสี หรือให้ร้ายกัน หันมาเน้นโต้แย้งที่ตัวเหตุผล มากกว่าที่จะโจมตีหรือหมั่นไส้ที่ตัวบุคคล และหากมีข้อสงสัย ก็ควรใช้วิธีตั้งคำถามและชี้แนะกันอย่างสร้างสรรค์ และเปิดโอกาสให้มีการชี้แจงสนทนากัน แทนการด่วนสรุป แดกดัน หรือปิดพื้นที่ให้ตนวิจารณ์ได้ฝ่ายเดียว การเรียกร้องความเป็นธรรม หากตะเบ็งตะโกนจนฟังไม่รู้เรื่อง ด้วยท่าทีที่คับแคบแข็งกระด้าง ตีกันข้อเสนออื่นที่มุ่งหมายความเป็นธรรมเหมือนกัน ไม่เพียงแต่ทำให้การเรียกร้องความเป็นธรรมนั้นไม่สำเร็จ แต่จะทำให้การเรียกร้องความเป็นธรรม ถูกมองว่าไม่เป็นธรรมเสียด้วยซ้ำ และสุดท้าย คนที่น่าเศร้าใจแทนที่สุด ก็คือคนที่นำ ‘ความเป็นธรรม’ มาใช้ต่อว่าด่าทอผู้อื่นเพื่อสนองความหมั่นไส้ริษยา โดยไม่รู้ตัวเลยว่า ตนกำลังต่ออายุความทุกข์ของผู้ที่อยู่ในคุก เพื่อปลุกเร้าความสนุกปากสะใจของตนไปอีกวัน.